我國鐵路已初步實現政企分開，鐵路改革取得階段性進展，但改革任務并未完成，一些長期存在的深層次問題沒有得到根本解決，必須在新時期通過深化改革來著力加以破解。未來改革可考慮客貨分開、競爭性業務和非競爭性業務分開、網運分開，全面引入競爭，推進行業重組，形成統一開放、競爭有序的鐵路運輸市場，以及“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力”的鐵路行業管理和監管體制。

　　新時期深化鐵路體制改革的必要性

　　鐵路行業是國民經濟基礎性、戰略性和先導性產業，是保障國民經濟運行、推動經濟增長和實現工業化、城鎮化、現代化的重要力量。20世紀80年代和90年代初，我國鐵路傳統的集中計劃體制開始松動，國家對鐵路實施了放權讓利的改革；20世紀90年代中后期，鐵路進行了現代企業制度和“網運分離”的試點等；21世紀初，鐵路機車車輛工業總公司等非運輸企業和高等院校與鐵道部脫鉤；2003年后，鐵路加大主輔分離和社會職能移交的力度，先后將鐵路物資、設計、施工企業移交國資委及所屬企業管理，將鐵路中小學校、醫院全部移交地方管理；2013年3月，國務院新一輪機構改革對鐵道部實施政企分開，組建了中國鐵路總公司（以下簡稱“鐵路總公司”）和國家鐵路局。
　　
　　鐵路總公司承擔鐵道部的企業職能，負責鐵路運輸統一調度指揮，經營鐵路客貨運輸業務，承擔專運、特運任務，負責鐵路建設，承擔鐵路安全生產主體責任；國家鐵路局承擔鐵道部的行政職能，負責擬訂鐵路技術標準，監督管理鐵路安全生產、運輸服務質量和鐵路工程質量等。政企分開，標志著鐵路體制改革的重大進展。
　　
　　一系列改革措施正在使鐵路這個“沉睡的巨人”醒來，鐵路發展呈現出一定的新氣象。但要看到，改革任務并未完成，一些長期存在的深層次問題沒有得到根本解決。
　　
　　一是，鐵路總公司尚未成為真正的市場主體。政企分開并不徹底，鐵路總公司的行政色彩還較濃，對現代市場理念認識尚不到位，對市場需求響應不夠靈敏，參與市場競爭的手段相對缺乏，滿足市場需求的能力有待增強。由于鐵路長期定位于服務中長距離和大宗物資運輸，當我國工業化從中后期向后期邁進，產業結構重點從“二三一”轉為“三二一”，產品結構從“長大笨粗”更多轉向“短小輕便”，鐵路貨運產品和服務不適應市場發展要求的矛盾變得突出。2014年，鐵路貨運總發送量比2013年下降3．9％。2015年前三季度，鐵路貨運總發送量同比下降11．5％，公路、水運則同比增長6％和3．8％。
　　
　　二是，鐵路運輸的壟斷行為嚴重。截止到2013年，全國共有187家鐵路運輸企業，包括鐵路總公司（由18個區域性鐵路局構成）、109家鐵路總公司控股的合資鐵路公司（由所在區域鐵路局進行運輸管理）、21家非鐵路總公司控股的合資鐵路公司和56條地方鐵路線。從旅客發送量和旅客周轉量看，鐵路總公司客運市場份額均超過70％。若考慮鐵路總公司控股的合資公司，鐵路總公司實際控制的鐵路客運市場份額達98％。從鐵路運輸的貨物發送量和貨運周轉量看，鐵路總公司市場份額分別超過70％和85％。若考慮鐵路總公司控股的合資公司市場份額，鐵路總公司實際控制的鐵路貨運市場份額達91％。這是一種典型的高度壟斷市場結構，加之“網運合一”，使得鐵路運輸市場存在大量不合理的壟斷行為。例如，社會資本投資鐵路一般都要與鐵路總公司合資，但由于產權歸屬不明確，法人治理結構不健全，投資回報機制不合理，鐵路財務清算不透明，管理及運營缺乏規范化和必要的社會法律環境，不能完全體現各股東方的訴求和利益，社會資本較難獲得獨立運營權，投資鐵路的財務收益率低，股東權益得不到充分保障。
　　
　　三是，鐵路運價機制尚未真正市場化。盡管鐵路貨物運價已由政府定價改為政府指導價，合資鐵路區段客運票價有一定的政策上浮，部分合資公司開行的動車組以及高鐵票價市場化定價，但在具體執行上鐵路運價仍是在國家價格管制機制下形成的，現行價格形成機制既不充分反映運輸成本，也不反映運輸供求和季節、線路、方向的差異，在引導資源優化配置、激勵經營主體等方面存在缺陷。
　　
　　四是，鐵路債務引發的金融風險加大。截止到2015年9月底，鐵路總公司負債達3．94萬億元。從我國中長期鐵路發展需求看，2030年前鐵路網規模需達到20萬公里左右，尚需新增投資8萬億—10萬億元，籌資壓力巨大，鐵路總公司財務可持續能力缺乏，金融風險增加，鐵路債務問題值得高度關注。
　　
　　五是，鐵路行業管理和監管體制有待完善。鐵路總公司仍然承擔著重要的政府職能，實際負責編制全國鐵路網規劃，但企業屬性會使其更多考慮財務效益和自身利益，對公益性鐵路、地方政府要求和社會資本訴求等考慮不足，路網規劃難以全面體現綜合效益最大化目標。而國家鐵路局在監管體系、機構、機制、職能、能力、規則等方面有待加強，對鐵路總公司的監管處于弱勢，監管難以到位。
　　
　　六是，鐵路法律法規亟待加快修訂完善。《鐵路法》是20世紀90年代初頒布的，許多條文已經過時。尤其是缺乏對鐵路改革、政府監管、市場主體以及新市場交易和監管規則的明確規定。
　　
　　上述問題長期存在，既不利于鐵路行業持續健康發展，也不利于經濟社會持續健康發展，必須在新時期（特別是“十三五”時期）通過深化改革來著力加以破解。

　　深化鐵路體制改革主要內容

　　（一）目標
　　
　　形成全面激發鐵路發展活力、增強行業競爭力和持續發展能力、更好地為經濟社會發展服務的體制；鐵路企業真正成為市場主體；形成統一開放、公平公正、有效競爭的鐵路運輸市場；行業管理、監管、治理高效，法律體系完備。　　

　　（二）原則
　　
　　有利于促進發展。改革是為了促進鐵路又好又快發展，提升運輸能力，改善運輸服務，提高運輸安全保障，增加自主創新能力，改變鐵路滯后于經濟社會發展的局面。
　　
　　有利于提高效率。無論何種形式的改革,均應以降低鐵路運行成本，提升行業整體效率作為一個基本原則，這也是衡量改革成功與否的重要標尺。
　　
　　有利于社會公平。鐵路運輸市場進入自由、投資多元化以及市場主體多樣化是新形勢的必然要求，改變社會資本難以進入鐵路領域的局面，構建統一開放、公平公正、競爭有序的鐵路運輸市場。防止運輸市場的區域分割、部門分割、企業分割和人為分割。
　　
　　有利于綜合交通運輸體系建設。綜合交通運輸體系建設是新時期交通運輸發展的重要任務，鐵路改革要推動鐵路與其他運輸方式的有機銜接，實現運輸方式之間合理的分工協作。